פרויקט חוק ההסדרים - לעמוד התוכן

"באחת אחר חצות, לאחר דיון של כמה שעות, יצאו אמש מזכ"ל ההסתדרות ישראל קיסר ושר האוצר יצחק מודעי מפגישה, שהתקיימה בביתו של ראש הממשלה שמעון פרס בירושלים. בצאתם אמרו לכתבים, כי ראש הממשלה ושר האוצר רק דיווחו לקיסר על כוונות הממשלה. קיסר נראה שפוף בצאתו מביתו של ראש הממשלה, וסירב לשוחח עם עיתונאים. מתברר, כי לא התקיים דיון עם קיסר, אלא רק נמסר לו חד צדדית על צעדיה הכלכליים של הממשלה. קיסר הוזעק לירושלים במוצאי שבת לקבל ממקור ראשון דיווח על כוונות הממשלה להפחית בשיעור ניכר את שכר העובדים". [הארץ, 20.6.85]

חוק ההסדרים, המכשיר המכריע והחשוב ביותר בעיצובו של המשק הישראלי כיום, נולד בחטא. גבו השפוף של מזכ"ל ההסתדרות, בשעה שהתבשר באישון לילה על הולדתו של החוק, מספר את הסיפור כולו.

לפגישה בבית ראש הממשלה בא קיסר כנציגם של מיליון וחצי חברי הסתדרות - רוב המועסקים במשק באותם ימים. בחודשים שקדמו לפגישה, ההסתדרות של קיסר היתה שותפה מלאה בעיצוב המדיניות הכלכלית יחד עם הממשלה והמעסיקים, ואף הסכימה לשחיקת שכר העובדים כדי להביא לשיפור במצב הכלכלי. משמעות ההודעה שקיבל קיסר באותו לילה (ועל האינטרסים שעמדו מאחוריה עוד נפרט בהמשך), היתה פשוטה: מעכשיו – העובדים מחוץ למשחק. אנחנו, ראש הממשלה ושר האוצר, נקבע איך ייראה המשק הישראל.

למה נציג ארגון של אזרחים צריך בכלל להיות שותף בעיצוב המדיניות הכלכלית? תחשבו על זה ככה: הכוח העצום שהחזיקו בו בעלי הון מישראל ומהעולם, נתן להם מידה רבה של השפעה על שר האוצר וראש הממשלה בהחלטות כלכליות שקיבלו. גם היום, לדוגמה, אם דבר מה מטריד את סטף ורטהיימר, הוא יכול להרים טלפון לשר האוצר ולשפוך את מר לבו לפניו. לעומת זאת, אם עובד בפיצרייה בראשון לציון לא מקבל את שכרו בגלל שהממשלה מסרבת לאכוף את חוקי העבודה – ספק אם יזכה להתייחסות מגורם ממשלתי כלשהו. ארגון עובדים חזק אמור להוות משקל נגד לאינטרסים של בעלי ההון, ולאזן את השפעתם על עיצוב החברה הישראלית.

קיסר ידע, אם כן, אילו גורמים ואילו אינטרסים ימלאו את החלל שנאלץ להשאיר מאחוריו בשיחה עם ראש הממשלה ושר האוצר. וזו היתה המעמסה שהכבידה על גבו באותו לילה, וזו המעמסה שאזרחים רבים – ומספרם רק הולך וגדל – סוחבים מאז בקושי על גבם.

בדרך זו ניטרלו ראש הממשלה ושר האוצר את יכולתם של מיליון וחצי מועסקים להשפיע על התהליכים החברתיים שעמדו לבוא. אבל כדי שההון יילך ויתרכז בידיים פרטיות, כדי שישראל תהפוך ממדינת רווחה בעלת שאיפות סוציאל-דמוקרטיות למדינה קפיטליסטית ולכלכלת שוק פרועה, היה צריך להסיר "מכשול" דמוקרטי נוסף שאמור להשמיע את קולם של האזרחים: הכנסת. גם אותה צריך להוציא מהמשחק, כי הרי ידוע, שהאזרחים ונבחריהם אינם מסוגלים לקבל החלטות נכונות בעיצוב המדינה.

כך קרה, שבתואנות שנויות במחלוקת בלשון המעטה, הכריזו ב-1985 ראש הממשלה פרס ושר האוצר מודעי על תקנות שעת חירום, שהפקיעו בפועל את המדיניות הכלכלית מהאזרחים ומנציגיהם. אז החלה, למעשה, הדיקטטורה הכלכלית של משרד האוצר ופקידיו, שנמשכת עד היום באמצעות תרגילים ומניפולציות שונות על הליכי החקיקה.

חוק ההסדרים, גלגולן הנוכחי של אותן תקנות לשעת חירום, הוא דוגמה מצוינת למניפולציה שנועדה לשמר את אותה דיקטטורה, ולהשאיר בידי האוצר את הכוח הבלעדי והמוחלט לעצב את החברה הישראלית - כפי שניסחה זאת היטב ח"כ שלי יחימוביץ': "יוצא בסופו של דבר ספר של מאות עמודים, שאין אף שר שקרא אותו או יקרא אותו. ואז יש את שיטת הפרד ומשול. כל שר מקבל את החלק שלו, אבל אף אחד לא יודע מה קורה במכלול המלא. חברי הכנסת מקבלים את התקציב ארבעה ימים לפני ההצעה, והם לא יכולים, גם אם ירצו, לקרוא את כולו ולהגיב עליו". [גלובס, 19.9.2006]

החוק של החוקים כולם

בפוסטים הבאים, כפי שהובטח, אנחנו ניכנס לעומקו של חוק ההסדרים לתקציב 2007, ונראה בדיוק איך סעיפיו ממשיכים לפרק את החברה הישראלית על כל מוסדותיה השונים. עד אז, נדבר קצת – והפעם יותר לעומק – על החוק עצמו. תתאזרו בסבלנות.

אז מהו בעצם חוק ההסדרים? חוק ההסדרים כשמו כן הוא, חוק מרובה סעיפים ותתי-סעיפים שהממשלה מביאה לאישור הכנסת מדי שנה עם התקציב. כל סעיף בחוק ההסדרים הוא חוק לכל דבר, שבנסיבות אחרות יכול היה לעמוד בפני עצמו, ולעבור תהליך חקיקה יסודי. את חוק ההסדרים מכינים פקידים במשרד האוצר, אף שהוא כולל בתוכו סעיפים רבים שאינם בעלי משמעות ישירה על תקציב המדינה.

במה שונה חוק ההסדרים מהחקיקה הרגילה? משמעותו של חוק ההסדרים היא למעשה עקיפת תהליך החקיקה היסודי בכנסת. להבדיל מחוקים רגילים שעוברים דיון בוועדה מקצועית, המקדישה להם פרק זמן נכבד בנוכחות אנשי מקצוע מהתחומים הנוגעים בדבר, הרי שבחוק ההסדרים הכללים משתנים לבלי היכר. בחוק ההסדרים כל סעיף, שהוא למעשה חוק בפני עצמו, נידון בפרק זמן מוגבל ועם מספר משתתפים מצומצם – חברי ועדת כספים בלבד.

מהו הרעיון שעומד מאחורי חוק ההסדרים? התפקיד הרשמי הוא לעצב מסגרת יעילה של חקיקת חוקים באופן שיאפשר למדינה לעמוד ביעדי התקציב לאותה שנה. בפועל, החוק מאפשר לממשלה להעביר רפורמות גדולות מבלי להיתקל בהתנגדות של הכנסת. זה התחיל בניסיון לבלום את האינפלציה ב-1985, ונמשך בהפרטות של חברות ממשלתיות, בהתערבות ביחסי העבודה במשק, בקביעת מדיניות כלכלית קיצונית, ולמעשה בכל דבר שיש לו נגיעה לעיצוב דמותה של החברה הישראלית.

מצדדי החוק טוענים, שבמצב הפוליטי בישראל יש להעצים את כוחה של הממשלה על חשבון הכנסת. דוגמה טובה לאבסורד שבדבר, ניתן לראות ב"חוק אזרחים ותיקים". חוק זה, שסייע לקשישים באמצעות מתן הנחות והטבות רבות, אושר בכנסת באביב של שנת 1996, זמן קצר לפני הבחירות. עם היבחרה של הכנסת החדשה, הכניסה הממשלה סעיף לביטול החוק בחוק ההסדרים, והוא אכן בוטל באותה שנה.

אותה כנסת שאישרה את ביטולו, היא גם זו שהחזירה אותו לספר החוקים עם שינויים קטנים. לקראת סוף 1998, שוב ניסתה הממשלה לבטל כמה חלקים ממנו במסגרת חוק ההסדרים של אותה שנה, אך לבסוף ההצעה הוסרה. שימו לב מה קרה כאן: הממשלה השתמשה בחוק מיוחד כדי לעקוף החלטה של הכנסת, כלומר, כדי לבטל החלטה שהנבחרים שלנו קיבלו. מריח לכם לא דמוקרטי? אתם לא טועים. מדובר בהפרה בוטה ומסוכנת של האיזונים בין הרשות המבצעת (הממשלה) לרשות המחוקקת (הכנסת).

מה סוד כוחו של חוק ההסדרים? ב-21 השנים האחרונות הפכה חקיקת חוק ההסדרים לחלק בלתי נפרד מחקיקת חוק התקציב. לקשר בין שני החוקים יש השלכות ברורות: אם הכנסת אינה מאשרת עד ה-31 במארס את התקציב ואת חוק ההסדרים, הממשלה נופלת. בוועדת הכספים, שבה מתנהלים הדיונים על חוק ההסדרים, יש רוב מובנה לקואליציה, ולכן הסיכוי שההצעה לא תעבור את אישור הוועדה הוא אפסי. האוצר, כמובן, יודע גם לזרוק עצמות לבעלי העניין, ולאחר שכל אחד יצא עם "הישג" להתגאות בו, החוק מאושר ועובר לכנסת.

כמה סעיפים מכיל חוק ההסדרים? לחוק אין מגבלות ברורות – לא על תוכנו וגם לא על גודלו. חוק ההסדרים של 1986 כלל 42 סעיפים. בשנת 2003, בתקופת כהונתו של נתניהו כשר אוצר, הגיע החוק לשיאו עם 169 סעיפים. חוק ההסדרים הנוכחי כולל 86 סעיפים, המכילים מאות תתי-סעיפים. תראו את הגרף.

בפוסט הבא: האם התנאים הכלכליים ב-1985 היו סיבה אמיתית ומוצדקת להכרזה על מצב חירום? האם חוק ההסדרים הוא אמצעי או שאולי הוא גם מטרה? האם הוא נועד לייצב את המשק, או לעצב אותו ולשלוט בו להגשמת מטרות אידאולוגיות כלכליות? ובפוסט שאחריו, עוד קצת, נגיע אל החוק עצמו. תהיו טובים.

יואב ריבק, יאיר טרצ'יצקי

לפוסט הקודם: לבטל את חוק ההסדרים עכשיו!

לפוסט הבא: על הגב של ישראל (חלק ב')