כחלק מהקורס "יחב"ל במזרח התיכון" שלמדתי בסטסמטר שעבר יצא לי לתרגם ולערוך מסמך מעניין אודות "דיפלומטיה כופה".
אני מצרף אותו כרגע כי: א. אני חושב שהוא מעניין. ב. אני חושב שהוא יתן לכולם נקודת מבט נוספת אודות התגובה הרצויה שלנו לפיגועים, כמו זה בירושלים.
מקורות עיקריים למסמך זה היו עבודתם של Robert J. Art ו Patrick M. Cronin בנושא.
תהנו.
Coercive Diplomacy
Coercive Diplomacy (להלן: דיפלומטיה כופה) היא טכניקה מדינאית אשר אלכסנדר ג'ורג' תיאר כ"שכנוע כוחני". זהו ניסיון לגרום ליעד, תהא זו מדינה, קבוצות בתוך מדינה או גורם לא מדינתי לשנות את התנהגותו דרך האיום בשימוש בכוח או בשימוש ממשי בכוח מוגבל.
דיפלומטיה כופה יכולה, אך לא חייבת, לכלול שימוש בתמריצים חיוביים, והיא לרוב כוללת שילוב של מו"מ וכפייה. היא יוצרת שטח ביניים בין שימוש מאסיבי בכוח לבין דיפלומטיה גרידא. דיפלומטיה כופה מושכת מקבלי החלטות כיוון שיש ביכולתה להשיג את מטרותיהם בעלות נמוכה. עם זאת, דיפלומטיה כופה היא קשה לביצוע והוצאה לפועל, לבטח לפי הרקורד של ארה"ב.
טבעה של ה"דיפלומטיה הכופה"
אלכסנדר ג'ורג' מאוניברסיטת סטנפורד היה הראשון שניתח באופן תיאורטי את הדיפלומטיה הכופה. הוא שאל שאלה פשוטה: " כיצד יכולה מעצמה גרעינית כמו ארה"ב להשתמש בהצלחה בכמות מוגבלת של כוח או באיום של כוח על מנת לאלץ יריב חלש בהרבה לשנות את התנהגותו.
עיקר האתגר בשימוש בדיפלומטיה כופה הוא כיצד לשכנע ולא להכריח את היריב לראות את המצב דרך נקודת מבטו של הכופה. הפילוסופיה של נשיא ארה"ב טדי רוזוולט "דבר ברָכּוּת, אך נשא מקל גדול" מגלמת במהותה את ה"דיפלומטיה הכופה". זהו אמצעי להמחיש ליריב את היתרונות של יישוב הסכסוך, ללא התדרדרות למלחמה. מה שמבדיל שיטה זו מדיפלומטיה רגילה הוא השימוש בכוח כלשהו על מנת לשכנע את היעד בנכונות ויכולת הצד הכופה לפנות למלחמה כוללת במקרה של אי היענות לדרישותיו.
ג'ורג' חקר שבעה מקרים של דיפלומטיה כופה: התנגדות ארה"ב להתפשטות יפנית (1930), המשבר בלאוס (1962), משבר הטילים בקובה (1962), העימות עם צפון ויאטנם (1965), עימותים עם ניקרגואה ולוב (תחילת שנות ה-80) ומלחמת המפרץ (1990). לטענתו, ארה"ב השיגה את מטרותיה בקובה ולאוס ונכשלה ביפן, ויאטנם ועיראק. ניקרגואה ולוב היו מקרים מעורפלים שלא ניתן היה לסווג כהצלחה או כישלון כיוון שלא ניתן היה לבודד את השפעת ארה"ב על התהליך משאר הגורמים.
ממקרים אלו הפיק ג'ורג' מספר לקחים: ראשית, הוא הדגיש כי הכופה צריך להיות ברור בנוגע למבוקשו מהיעד ולהעביר בצורה ברורה מה דרישותיו. שנית, ציין ג'ורג' את החשיבות של יצירת תחושת דחיפות בקרב היעד בנוגע למילוי הדרישות. שלישית, על הכופה למצוא דרך להעביר ליעד איום מהימן של עונש לחוסר ציות. רביעית, על הכופה להחליט אם לשלב את האיום אם תמריצים חיוביים., חמישית, על הכופה להיות מוכן לקבל על עצמו את הסיכונים של ניהול דיפלומטיה כופה ולצבור תמיכה בינ"ל ותמיכה מבית במעשיו.
לבסוף, מהמקרים שבחן ג'ורג' הפיק שלוש אסטרטגיות ליישום דיפלומטיה כופה:
במקרה הראשון והנוקשה ביותר, הכופה מנפק אולטימטום, ישירות או בעקיפין, ע"י ציון קו אדום ואיום בעונש לאי היענות. במקרה השני, נוקט הכופה באסטרטגית "נסה ותראה". הכופה מנפק אולטימטום ואחריו מוסיף פעולה כופה או איום, אך לא משדר תחושה של דחיפות ומחכה לתגובתו של היעד. במקרה השלישי, הכופה מאמץ את אסטרטגיה שכונתה ע"י ג'ורג' "לסובב את הבורג", אשר כוללת מסר ליעד מההתחלה שלחץ ועונש יוגברו אם היעד לא ייענה לדרישות.
שנות ה-90' הפכו מבחינת ארה"ב לסדרה של שימושים מוגבלים בכוח להשגת מטרותיה. מניתוח מקרי המבחן בשנות ה-90' ולאור ההצלחה המוגבלת של דיפלומטיה כופה ניסינו לנתח מדוע דיפלומטיה כופה היא כה קשה ליישום מוצלח, אפילו למדינות חזקות ואף מעצמות כמו ארה"ב:
ראשית, דיפלומטיה כופה היא סוג של הכרחה, הקשה מיסודה. להבדיל מהרתעה, המבקשת למנוע מיעד לשנות את התנהגותו. הכרחה מנסה לגרום ליעד לשנות את התנהגותו. בהרתעה יכול היעד לטעון כי נמנע מפעולה מאינטרסים שלו, אך בהכרחה ישנו גורם משפיל כיוון שברור כי היעד פעל מתוך כורח. שנית, איומים בנוגע לשימוש בכוח ואיום וגילויי כוח הפגנתיים פחות יעילים במניעת השגת מטרות היריב מריכוזי כוח משמעותיים או הענשתו.
שלישית, דיפלומטיה כופה פועלת כנגד נחישות היעד. אולם, קשה מאוד להעריך את נחישות היעד לפני יישום דיפלומטיה כופה וכמובן שהיא יכולה להשתנות במהלך ההתמודדות. הערכה לא נכונה של נחישות היריב עלולה להביא לשיקולים לא נכונים ולהוביל אף למצב קיצון כמו מלחמה.
רביעית, היעד מתקשה להיכנע לכופה מכיוון שגם האמינות וגם כוחו מונחים על כף המאזניים.
היכנעות מצד היעד תגרום לו להיראות חלש ויקטין את כוח ההרתעה שלו. בנוסף היעד עלול לחשוש שאם יתקפל הפעם, זה יוביל לדרישות גדולות אף יותר בפעם הבאה.
שני תנאים נוספים עשויים להתקיים, בהתחשב בנסיבות המקרה: המקרה הראשון הוא של מספר כופים או מספר יעדים. מצב של מספר כופים מחייב אחזקת קואליציה בעוד שמספר יעדים מחייב שיקולים רבים כיוון שאסטרטגיה אשר תפעל מול יעד אחד, לא בטוח תפעל מול יעד שני.
מקרה שני הוא כאשר היעד מאמין כי הוא מסוגל להתמודד צבאית עם הכופה ולכן לא צפוי להיענות לדרישות. מצב קיצוני של מקרה זה מתקיים כאשר היעד מאמין כי הוא מסוגל להתמודד עם הכופה אך לא מפרסם זאת. במקרה זה דיפלומטיה כופה צפויה להיכשל. מהסיבות הללו דיפלומטיה כופה הינה כלי מדינאי הקשה מאוד ליישום.
מקרי מבחן של דיפלומטיה כופה, 1990-2003
סומליה 1992-93
עם התפרקות השלטון לאחר שנים של מלחמות פנים התפתחו מוקדי שלטון מקומיים בראשות מצביאים. תחילה, מטרת ארה"ב הייתה למנוע רעב כולל. באמצעות איום להגיב בעצמה צבאית גדולה, שכנע ממשל בוש את המצביאים להימנע משימוש ברעב ככלי מלחמה ולאפשר סיוע של ארה"ב לאזרחים. אולם, מאוחר יותר האו"ם בגיבוי ממשל קלינטון לקח על עצמו מנדט רחב הרבה יותר – בנייה מחדש של השלטון הסומלי. באופן פרדוכסלי, המטרה הגדולה יותר, גובתה בכוח צבאי קטן משמעותית. המצביאים אפשרו סיוע של ארה"ב כיוון שחשבו שהתערבותה היא זמנית ושלא תהיה התערבות בעניינם כל עוד לא יתנגדו. כאשר כוחם ומעמדם היה בסכנה, פנו המצביאים לפעולות כנגד ארה"ב. השלב הראשון בתוכניתה של צלח, אך השני כשל בגלל חוסר התאמה בין מטרות לאמצעים.
בוסניה 1995 וקוסבו 1999
בוסניה וקוסבו הפכו לנקודות התלקחות לאומנית עם התפרקות יוגוסלביה בראשית שנות ה- 90. המוסלמים הבוסנים קיוו להכריז על עצמאות, אך קבוצות אתניות אחרות בבוסניה נאבקו כנגד אפשרות זו. ככל שהטרגדיה הבוסנית התפתחה, סירב המערב לנקוט בצעדים כוחניים עד להתרחשות טבח רב ממדים. ב1995 פעל ארגון נאט"ו לסיום הלחימה ע"י התקפות אוויריות והפגזה ארטילרית. הסרבים החלו במו"מ מחשש להמשך התקיפות האוויריות בעוד שהבוסנים עשו זאת מפחד להפסקת התקיפות. במקרה זה התקיימה הצלחה של דיפלומטיה כופה.
קוסבו לעומת זאת זכתה להתעלמות מצד המעצמות. למרות שהתקיים איום מוקדם של ממשל בוש כנגד פעולה סרבית נגד הקוסוברים. ב1998 פתחו האלבנים בקוסבו בפעולות אלימות כנגד הסרבים על מנת להשיג עצמאות. הסרבים מצידם פתחו במתקפת נגד רצחנית. נאט"ו בהנהגת ארה"ב יצאה להגנת הקוסוברים ואיימה בתקיפות אוויריות אם תמשך התוקפנות הסרבית. הסרבים העדיפו להסתכן בהמשך התקפות התגובה ולהמשיך במאבקם. כתוצאה מכך יזמה נאט"ו מתקפה אווירית כוללת על סרביה, כלומר היה כאן כישלון מהדהד של דיפלומטיה כופה.
האיטי 1994
הממשל הדמוקרטי של האיטי הופל ע"י מהפכה צבאית ב1991 וארה"ב ביקשה להחזיר את הממשלה הנבחרת לשלטון. הנשיא קלינטון שיגר משלחת דיפלומטית בכירה ואיים בפלישה צבאית אם החונטה הצבאית לא תוותר על השלטון. לבסוף נדרשה פלישה ללא נפגעים על מנת שהשלטון הדמוקרטי יוחזר. זוהי הצלחה גבולית של דיפלומטיה כופה כיוון שנדרשה פלישה צבאית על מנת להשיג את המטרה, אך הפלישה הייתה מוגבלת וללא נפגעים.
עיראק 1990-98
בתקופה זו דיפלומטיה כופה הייתה רק אחת ממספר שיטות שהופעלו כלפי העיראקים. עם פלישת עיראק לכווית,נכשלה הדיפלומטיה הכופה והתרחשה מלחמת המפרץ הראשונה, לאחר מכן עלה קרנה של הדיפלומטיה הכופה והיא הצליחה בצמצום כוחו ופעולותיו של סדאם חוסיין. הוקם אזור מקלט עבור הכורדים, אזור אסור לטיסה והוכנסו פקחים לנשק להשמדה המונית. חריגות של הצבא העיראקי טופלו באמצעות איומים דיפלומטיים או פעולות מוגבלות ונראה היה כי השיטה פועלת. חיוני לציין כי בשנים אלו פעולות ארה"ב התרכזו בבלימת השליט העיראקי והגבלת כוחו.
צפון קוריאה 1994
מטרת ארה"ב הייתה למנוע מצפון קוריאה מלפתח נשק גרעיני או להשיג חומר בקיע. היא איימה בהטלת סנקציות כלכליות ואף בפעולה צבאית קשה. המשבר עמד על סף מלחמה אך הושגה פשרה שכללה הקפאת התוכניות הגרעיניות של צפון קוריאה בתמורה לסיוע אמריקני ושיחות ישירות מול ארה"ב. זוהי הצלחה גבולית של דיפלומטיה כופה כיוון שהמרחק ממלחמה כוללת היה מזערי.
סין 1996
כאשר סין חשבה שטייוואן מתקדמת לעבר עצמאות היא שיגרה טילים למימי טייוואן כדי להרתיע מפני צעד זה. בתגובה שיגרה ארה"ב שתי נושאות מטוסים לאזור, על מנת לשדר עצמה ואת המוכנות לפנות לאופציה של מלחמה.
במקרה זה השתמשו שתי המעצמות בדיפלומטיה כופה אחת כלפי השנייה ובסופו של דבר שתיהן קיבלו את מבוקשן. סין מנעה את עצמאות טייוואן וארה"ב שמרה על המוניטין והמעמד שלה באזור והראתה את מחויבותה לבעלי בריתה. חשוב לציין כי לשתי המעצמות היה אינטרס למנוע מטייוואן להכריז על עצמאות באופן חד צדדי והמאורעות הזכירו להן את התוצאה האפשרית של זה.
התקפות נגד מוקדי טרור 1998,2001
ב1998 עשתה ארה"ב שימוש בדיפלומטיה כופה ושיגרה מתקפת טילי שיוט כנגד אל-קאעידה כתגובה להפצצת שגרירותיה באפריקה. מטרת מתקפה זו הייתה להרתיע ולהעביר מסר של "אם תפגע בי שוב, זה מה שיקרה לך". פעולת ארה"ב ב2001 הייתה דיפלומטיה כופה קלאסית: לאחר 9/11 דרשה ארה"ב מן הטליבאן את הסגרתו של אסאמה בן-לאדן למשפט ואיימה בפעולות צבאיות אם דרישותיה לא יענו. בשני המקרים דיפלומטיה כופה לא עבדה. במקרה הראשון לא הייתה הרתעה מתקיפות נוספות ובמקרה השני ארה"ב פתחה במלחמה רבתי.
עיראק 2002-03
מקרה זה הינו ייחודי כיוון שכאן דיפלומטיה כופה זכתה להצלחה רבה אך נפתחה מלחמה בלאו הכי. ארה"ב דרשה מסדאם חוסיין להתיר לפקחים להיכנס לכל שטח עיראק ולהימנע מפיתוח כלי נשק להשמדה המונית. שאיפתה הרחבה יותר של ארה"ב הייתה של החלפת משטר בעיראק. סדאם חוסיין, בניסיון להציל את משטרו התיר את כניסת הפקחים לעיראק והורה על שיתוף פעולה מלא של כוחותיו – "הצלחה לדיפלומטיה כופה".ל מרות זאת ממשל בוש בחר לצאת למלחמה על מנת להחליף את השלטון, דבר שלא הצליח להשיג באמצעות דיפלומטיה כופה.
לוב 2003
זהו מקרה ברור של הצלחת דיפלומטיה כופה. לוב תחת קדאפי פיתחה תוכנית לייצור נשק להשמדה המונית. ארה"ב איימה בסנקציות כלכליות ושילבה תמריצים בדמות הישארות קדאפי בשלטון ושילוב בקהילייה העולמית. לוב נענתה לדרישות ופירקה את תוכניתה לייצור נשק להשמדה המונית.
סיכום
מקרים אלו מאששים את ההנחה כי דיפלומטיה כופה היא קשה מאוד ליישום. ניתן ללמוד ממקרים אלו כי בכל המקרים בהם זכתה שיטה זו להצלחה, היה בה השילוב הנכון בין תמריצים לבין איומים, בעוד שבמקרים אשר השיטה לא צלחה, לא שולבו כמעט תמריצים לשיתוף פעולה.
צפון קוריאה 2001-06
מטרת ארה"ב במגעיה עם צפון קוריאה הייתה ויתור מצד צפון קוריאה על הנשק הגרעיני שברשותה. ארה"ב יצרה חזית מאוחדת עם יפן ודרום קוריאה לאסטרטגית מו"מ. ארה"ב הציגה אולטימטום אשר כלל את הבחירה הפשוטה: "תתפרקו מנשקכם או שתשלמו את המחיר". האמריקאים הבהיר לצפון קוריאנים כי הם יודעים שאלו המשיכו בפיתוח נשק גרעיני למרות ההסכמים וכי הם אינם מוכנים לכך. האמריקנים איימו בסנקציות נוספות והפסיקו את משלוחי הנפט לצפון קוריאה (בניגוד להסכמים קודמים בין הצדדים). צפון קוריאה הגיבה בגירוש הפקחים הבינלאומיים ושקידה על פיתוח חומר בקיע. בנוסף, ביטלה פרויקטים משותפים עם דרום קוריאה. צפון קוריאה הסכימה לבסוף לשיחות רב צדדיות שנקראו "שיחות הצד השישי" אך המשיכה בפיתוח נשק גרעיני בעוד שארה"ב הטילה עליה סנקציות נוספות. נכון לתקופה זו מאמצי ארה"ב אינם נושאים פרי ומדיניות הדיפלומטיה הכופה אינם צולחת.
איראן 2001-06
שלא כמו צפון קוריאה, איראן היא מדינה בעלת משאבים טבעיים עצומים ובעלת חשיבות לאספקת האנרגיה הגלובלית. יתר על כן, ממשלת איראן נהגה לשתף פעולה עם הגורמים הבינלאומיים למרות שלא נהגה עפ"י התקנות של אי הפצת נשק גרעיני. על מנת לעצור את התגרענותה של איראן איימה ארה"ב בפעולה צבאית, אפשרות שב2003 נראתה ממשית נוכח פעולתה בעיראק. בסתיו 2003 וב2004 איראן כביכול הסכימה להקפיא את תוכניתה ולשתף פעולה עם הסוכנות לאנרגיה אטומית אך ב2005 חזרה לדרכיה הקודמות והמקרה שלה הועבר לדיון במועצת הביטחון. ב2006 הכריזה איראן כי היא התקדמה משמעותית בתוכנית ההעשרה הניסיונית שלה. בכירי ארה"ב רתחו מזעם ונשמעו שמועות אודות תוכנית מתקפה אמריקנית. מכניסת בוש לתפקיד ועד יוני 2006 האיומים נגד איראן השיגו מעט מאוד אם בכלל בהשגת מטרותיה של ארה"ב. חשוב לציין שבתקופת יוני 2006 שינתה ארה"ב את גישתה ומציגה תוכנית הכוללת תמריצים להיענות איראנית.
סיכום
ארה"ב השיגה מעט מאוד באמצעות דיפלומטיה כופה מאיראן וצפון קוריאה בין 2001 ל2006 משלוש סיבות עיקריות:
1. כל אחת מהמדינות האמינה כי תוכנית גרעינית הינה הכרחית לביטחונה ולאינטרס הלאומי שלה.
2. ממשל בוש נטה לא להציע תמריצים לשיתוף פעולה אלא בעיקר דרש וויתורים מצד שתי המדינות תוך כדי השמעת איומים.
3. ממשל בוש היה מעוניין באותה מידה בשינוי המשטר, כמו שהיה בהקפאת תוכנית הגרעין של המדינות מה שהגביר את חוסר הביטחון של המדינות במדיניות ארה"ב, במיוחד לנוכח הפלת המשטר בעיראק.
לסיכום, לנסות לגרום למדינות לוותר על משהו שלדעתן הוא חיוני לאינטרס הלאומי שלהן ולהציע להן מעט מאוד אם בכלל בתמורה, במיוחד כאשר הן חוששות לקיום משטרן זו נוסחה בטוחה לכישלון.
מסקנות
מקרי המבחן של ארה"ב והשימוש שלה בדיפלומטיה כופה מאז 1990 מגלים את הקושי הטמון בהפעלה מוצלחת של טכניקה זו. המקרים מראים כי דיפלומטיה כופה קשה יותר לביצוע כאשר מספר מדינות משתמשות בטכניקה יחדיו כנגד מספר יעדים. בנוסף יעדים של דיפלומטיה כופה נוטים לפתח טכניקות נגד שמגבילות את כוחו של הכופה. השימוש בתמריצים חיוביים צריך לבוא לאחר איום או שימוש בכוח מוגבל על מנת להבהיר כי יבוא עונש במקרה של אי ציות. דיפלומטיה כופה קוסמת למדינאים רבים מכיוון שהיא מבטיחה תוצאות בעלות נמוכה. עם זאת יש תמיד לזכור שלא ניתן לנקוט בטקטיקה זו אלא אם אתה מסוגל לממש את האיום שלך. יש מספר נקודות חשובות שיש לזכור בהקשר לטכניקה זאת:
ראשית, טכניקה זו עובדת בצורה מיטבית כאשר המטרה הינה מוגבלת. כפי שראינו, שינוי משטר זו מטרה רחבה מדי לשימוש לטכניקה זו. במקרים מסוימים הפסקת תוכנית גרעין אשר מדינה מאמינה שהיא חיונית להגנתה עלולה להיות מטרה מוגזמת גם כן. שנית, לדיפלומטיה כופה יש סיכוי גדול יותר להצלחה עם משולבים בה תמריצים ומניעים חיוביים. שלישית, דיפלומטיה כופה כוללת פעמים רבות אלמנט של "בלוף", אם ה"בלוף" מתגלה זה יקשה מאוד על המדינה הכופה להשתמש בטכניקה זו בעתיד ועלול לפגוע במעמדה.
לדיפלומטיה כופה יש את הסיכוי הטוב ביותר להצליח כאשר מטרת הכופה היא ממוקדת, כשהישרדות המשטר של היעד אינה מאוימת, כאשר איומים מעורבים בתמריצים חיוביים וכשיש חזית מאוחדת של הקהילייה הבינלאומית כנגד היעד.
בבלוג זה
בכל הבלוגים
